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导读
2025 年 8 月 1 日，最高人民法院发布《关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》，自 2025 年 9 月 1 日起实行。根据《解释二》，用人单位与劳动者约定或者劳动者向用人单位承诺不缴纳社会保险费的，该约定或者承诺无效。 [ 1 ]
这个关于劳动纠纷的司法解释，被大众解读为一项日趋收紧的"社保新规"。
一石激起千层浪。
在实际的就业市场里，企业和员工双方"达成一致"约定放弃社保，或仅按最低缴费基数缴费的现象普遍存在。据《中国企业社保白皮书 2024》的调研，2024 年在社保缴纳基数上完全合规的企业仅占 28.4%，约七成企业存在不缴或少缴的问题。 [ 2 ]
若强化社保征管，中、小微企业担心大幅增加用工成本，不少年轻的劳动者们也并不完全领情。与此同时，依托互联网平台工作的新就业形态劳动者的社保缴纳问题，持续处于风口浪尖。
"最终的问题不应该是‘是否缴纳社保’，而是如何在保障劳动者权益和支持企业发展之间实现平衡。"
中国社会保障学会秘书长、中国人民大学教授鲁全告诉《知识分子》，一方面要扩大社会保险制度的覆盖面，另一方面也要持续优化社会保险制度，尤其是逐步降低社会保险的缴费水平。
最高法为何在此时发布这项"社保新规"？它是否会导致小微企业的生存危机？如何看待年轻人的缴费意愿不高？社保金可持续性和代际公平何平衡？其他国家是怎样做的？
从医疗、失业到退休，社会保险构筑抵御生活风险的重要屏障。而作为社会再分配的重要机制之一，社保既要确保公平性，又要兼顾运行效率，这种双重使命使其长期处于公共政策领域的焦点。
围绕这些问题，《知识分子》请教了中国社会保障学会秘书长、中国人民大学教授鲁全。
撰文 | 戴晶晶01
应逐步降低社保的缴费比例
知识分子：在严格按规定征缴社保的情况下，微、小企业的用工成本是否会显著增加，从而加大经营压力？
鲁全：中小微企业的确是面临较大的成本压力，当前社会保险的总体费率也较高，但我们也必须考虑劳动者的权益保护问题。如果不同企业在用工成本上存在差异，一个企业依法缴纳社保，而另一个企业没有缴纳，这就破坏了市场的公平竞争，也损害了劳动者的基本权益。
所以，最终的问题不应该是"是否缴纳社保"，而是如何在保障劳动者权益和支持企业发展之间实现平衡。
当然，我们也需要顾及到中小微企业的财务可持续性。从长期来看，解决之道在于逐步降低社保费率。
目前，中国职工养老保险的单位缴费比例是 16%，劳动者缴费率为 8%，加起来是 24%，从全球来看，这一比例相对较高。
此外，当前社保缴费以工资总额作为基础，这种制度设计源于工业化时代的生产逻辑，即劳动是生产的核心要素。然而，随着信息化、数字化和平台经济的发展，生产方式已经发生了根本性变化。劳动密集型企业雇佣大量员工，为社会创造了大量就业岗位，如果仍然以工资总额作为缴费基数，就会承担较大的缴费责任；相比而言，有的企业生产已经高度数字化、自动化，流水线上的工人数量已经很少，对就业的贡献也相对较少，如果仍按工资总额作为缴费基数，其承担的缴费责任就相对比较轻。
从中长期来看，我们需要构建一个更适应数字化、信息化生产方式与初次分配格局的新型社保筹资机制。这可能包括新的缴费基数，如根据企业的利润或营业收入来征收社保，而不再仅仅依赖工资总额等。
知识分子：有一些声音认为，对于中小微企业员工、灵活就业人员而言，通过社会平均工资决定缴费基数下限太高，例如上海的社保基数是 7384 元 / 月，高于很多人员的工资。
鲁全：有数据显示，实际工资低于社会平均工资 60% 的参保者越来越多，这与最初设定这一标准时的预期不符。
我们设置缴费基数下限的初衷是为了保障养老金的水平，避免因缴费基数过低导致养老金待遇过低的问题。然而，当前的社会平均工资增速较快，很多人感觉自己的工资"被平均 " 了。
针对这种情况，目前有两种改革思路。
第一种是降低缴费基数下限，比如从 60% 降到 40% 甚至按照最低工资标准。这种做法确实能减轻低收入者的负担，但也可能带来道德风险，即一些高收入者可能会按最低标准缴费。要避免这个问题，就需要有完善的劳动收入核查机制。
第二种思路是调整社会平均工资的统计口径，即在从非私营单位拓展为全口径（包括私营单位和非私营单位）的同时，将灵活就业人员等劳动者也进一步纳入，从而使得缴费基数和劳动者的实际收入更加匹配。
从国际经验来看，一些国家会对低收入群体实行社保缴费豁免或阶梯式费率。我们可以借鉴这些做法，比如进一步降低低收入者的费率，或者考虑取消缴费基数上限，让高收入者承担更多责任。但无论如何改革，关键是要建立准确的收入基础数据库，同时要平衡好减轻负担和防范道德风险之间的关系。
02
社保制度的可持续性和代际公平如何平衡？
知识分子：在现收现付的模式下，养老金仍然在逐年上调，让部分年轻人觉得不公平，社保金可持续性和代际公平方面如何平衡？
鲁全：过去十多年来，养老金水平持续上调的同时，社会平均工资也在增长。但近年来尽管养老金增速已经在逐步下降，但部分劳动者工资增长停滞以及青年失业问题也比较严重，这就使得代际矛盾显得尤为突出。
首先，需要建立更合理的养老金增长机制。总体而言，养老金的增长应当与物价指数挂钩，更进一步地，还可以研究老年人基本生活成本的指数，例如，在全口径物价指数中，房价增长的边际贡献可能较大，但对于大部分老年人而言，房价的增长并不会影响其生活成本。
更重要的是，要确保劳动者收入的持续增长，其本质是经济发展和初次收入分配的问题。我在相关文章中提到的抚养力和抚养比概念可以说明这个问题。 [ 3 ]
抚养比是数量概念，反映老年人口增加、年轻人口减少的趋势，这个趋势难以改变；而抚养力则体现了工资水平与老年人生活成本之间的关系。在人口老龄化加速的背景下，如果经济发展及其带来的收入增长是持续的，那么就可以部分抵消人口老龄化对现收现付养老保险制度带来的挑战，但如果伴随着人口老龄化的是经济的下行，那么就会激发这种代际的冲突。总而言之，解决这个问题不能单靠养老金制度，关键还是要找到适应人口老龄化的经济发展模式。
知识分子：国际上还有哪些应对社保可持续性挑战的经验？例如新加坡的强制储蓄模式 / 中央公积金制度，对我国是否具有可行的借鉴意义？
鲁全：从全球范围来看，社保制度大致可分为三种模式：第一种是以欧洲大陆为代表的社会保险模式，筹资渠道主要是劳资双方的缴费，遵循互助共济和现收现付的原则；第二种是以英国、北欧为代表的福利国家模式，以税收为筹资机制，待遇则遵循均等化和普遍化的原则；第三种则是以智利、新加坡为代表的自由主义模式，强调个人责任和基金积累。
目前，国内有一些学者推崇自由主义的模式，甚至建议我国的社会保障要引入市场机制或者是遵循所谓的激励性原则，这是与社会保障的基本原则相违背的。社会保障本来就是用来弥补市场机制不足的，又如何能在社会保障中引入市场机制呢？在这个方面，历史教训值得警惕。上世纪 80 年代，智利等拉美国家和部分东欧转型国家受自由主义思潮和世界银行等国际机构的影响，将现收现付制完全转为积累制，实践证明这些转型都是失败的。完全积累的养老金制度是要与资本市场紧密联系在一起的。
但是，目前我国的资本市场尚不完善，一旦金融市场和资本市场产生波动，养老金体系必然会受到冲击，所导致的社会风险乃至政治风险是极大的。简言之，就是不能把以确定性作为首要目标的公共养老金制度寄托在充满风险的资本市场上。当然，这主要是指公共养老金，即基本养老保险，而其他补充层次的养老金制度，例如企业年金、个人养老金等，则需要充分发挥市场的力量。
在这里，还需要特别澄清一个常见的误解，即有观点认为现收现付制存在通胀风险，这是完全错误的。现收现付制下，当期养老金是由当期劳动者缴费支付的，所以不存在时间差导致的通胀风险。真正的通胀风险只存在于积累制，因为资金需要长期积累。新加坡模式的特殊性在于政府承担了投资风险，但其人口规模和经济特点使其能够承担这种风险，而我国无法照搬这种做法。
知识分子：一些年轻人认为"与其缴纳养老保险，不如自己储蓄或理财"，这种态度的形成原因是什么？您如何看待这种信任与参与度下降的趋势？
鲁全：这种想法其实很正常，因为社会保险制度本身就是用 " 制度的长期理性 " 来克服 " 个人的短期理性 " 的一种设计。从德国创立社会保险制度开始，就是通过强制参保来解决个人短视的问题。我国社保制度建立时间较短，从上世纪 80 年代中期才开始改革，民众对其长期性的认识还不够深入。
目前民众对社保制度的态度呈现两极分化：年轻人对社保制度的信任感不足是一方面，另一方面则是临近退休的人觉得保障不足。这源于养老金制度 " 长周期义务、短周期权利 " 的特点。一个人可能从 30 岁开始缴费到 60 岁退休，在缴费阶段都希望少缴，但到领取时才发现年轻时缴得少导致退休后待遇不足。这时想补救已经来不及了，因为养老金权益是长期积累的结果。
由于缺乏对社会保障的国民教育，导致民众往往对其存在一些误解。例如，有一些观点认为商业保险比社会保险划算，这就违背基本常识。因为社会保险是三方缴费（个人、单位、政府）、单方受益；商业保险则是一方缴费、多方受益（包括保险公司）。两相比较，社会保险显然更加划算，这就反映出当前社会公众对公共政策的信任度不足。
从长期来看，一方面是要加强社保的国民教育，建立代际对话和代际平衡机制，逐步建立起全体国民尤其是年轻人对社保制度的信心。另一方面，则是持续深化社会保障制度改革，使之真正能够免除参保者的后顾之忧。
03
社保究竟是"费"还是"税"？
知识分子： 《社会保险法》明确社保应覆盖全民，为什么最高法院近期还要再次强调"拒缴无效"？
鲁全：《社会保险法》规定社保应该覆盖全民这个表述在法律上并不准确。实际上，《社会保险法》明确规定的是所有与用人单位签订了劳动合同的劳动者，即 "受雇劳动者"，他们有义务参加社会保险。对于一些灵活就业人员、个体工商户等群体，《社会保险法》并没有强制性要求他们参保，按照现行法律，这部分群体是自愿参保人。
关于《解释二》，需要澄清的是，司法解释并不是对法律条文的修改，而是对司法实践的指导。最高法院强调"拒缴无效"，主要是针对已经与用人单位签订了劳动合同的受雇劳动者。在实际的司法实践中，长期以来存在用人单位和劳动者私下达成协议，约定不参加社会保险的现象，但这显然是违背《社会保险法》的，因为该法律并没有授权任何一方可以通过民事合同或协议的方式免除自身的参保缴费义务。
所以，最高法院的司法解释强调的是，在劳动合同有效期内，劳资双方签署的不参加社保的协议，这种协议是无效的。这一解释的目的是为了确保法律的严格实施，维护社会保险制度的有效性。
知识分子： 社保费征缴长期存在执行难题。据《中国企业社保白皮书 2024》调研，超过七成的企业存在不缴或少缴社保的问题。最高法院此次重申社保缴费，后续会不会有一些措施来确保征缴到位？
鲁全：参保和缴费是两个不同的环节。即便参保了，依然可能存在没有按照实际收入水平或工资标准缴费的情况。
此次最高法院强调的是"拒缴无效"，也就是说，拒绝缴纳社保费本身是违法的。这一点是司法解释的核心，确保每个有劳动关系的劳动者都必须按规定参保缴费。至于缴费基数的问题，《解释二》其实并没有明确涉及。
《社会保险法》和其他相关法规对于缴费基数有明确的规定，通常根据个人实际收入来确定，但也有最低和最高缴费基数的要求，其中最低缴费基数是当地社会平均工资的 60%。但用人单位和劳动者，可能会不按照实际工资，而是按照缴费基数的下限来参保缴费，这也是不符合《社会保险法》基本原则的。
虽然社会保险费征收权责归由税务部门后，征收机关可以掌握更加全面准确的数据，但我个人认为，短期内并不会采取大面积核查甚至追溯过去逃费欠费的举措。因此，从这次司法解释来看，它的主要目的是确保参保缴费的落实，而不会立刻对缴费基数进行严格约束。
知识分子：《解释二》针对灵活就业人员、新兴就业形态人员吗？
鲁全：并不针对。个体工商户、外卖骑手等人群，在当前的《社会保险法》框架下，主要是自愿参保的群体，而不是法定参保的群体。《解释二》并没有修改《社会保险法》的基本原则和内容，因此它并不是灵活就业人员或新业态从业人员的社保的新机制，从这个层面来说，所谓的"社保新规"是不准确的。
知识分子：对于现在新型的互联网平台公司（如外卖平台）而言，是否也开始需要强制为员工缴纳社保？这对它们将产生什么影响？
鲁全：平台企业的出现，使得用工方式发生了极大的变化。其中，对于符合劳动关系的员工，应当按照社会保险法的要求进行参保缴费；对于大量不完全劳动关系的劳动者，《解释二》并没有强制要求平台为他们参保缴费。
但是，从发展趋势来看，这类企业未来也需要承担一定的社保缴费责任。社会保险制度的基本逻辑是，参与社会生产的各种要素都要为劳动者分担风险，因为在各种生产要素中，只有"人"面临着各种风险。在传统的工业生产方式下，劳动者大多相对稳定地与一家用人单位签订一定时期的劳动合同，因此形成了单一雇主 + 单一雇员的缴费方式；但在数字化的生产方式下，劳动者在平台上可能同时为多个主体提供服务，这时所有的主体和平台，作为参与社会生产和分配的主体，也理应为劳动者分担风险。 [ 4 ]
在实践上，美团、饿了么等头部企业已经开始了对外卖小哥参保补贴的地方实践，美团已经将参保补贴的模式推广到了全国，因此从长期看，主管部门也会出台相应的政策来规范新业态劳动者的社会保险问题。
知识分子：社保征收由税务部门统一负责，社保究竟应被视为"费"还是"税"？
鲁全：社保由税务部门征收并不意味着它就是"税"。税务部门负责的社会保险费征收工作，准确的名称是"社会保险费司（非税收入司）"，从这个名称就可以看出，它属于"非税收"的范畴。因此，征收社保的部门并不决定它是否属于税。
税和费的核心区别在于缴费和待遇的关联性。税收所对应的往往是均等化的公共服务，也就是说，无论个体交多少税，享受的公共服务或待遇是基本相同的，不会和缴税的多少挂钩。但社会保险则不同，特别是养老保险，它的待遇是与个人的缴费是挂钩的。缴费越多，未来能够获得的社会保险待遇也越高。
与此同时，税和费的差异也不在于是否有强制性，不论是"税"还是"费"，只要是法律要求缴纳的，就都具有强制性，是必须履行的义务。
参考资料：
[ 1 ] https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/472691.html
[ 2 ] https://mp.weixin.qq.com/s/thJihgRAGZDm2ScRo--DyA [ 3 ] https://mp.weixin.qq.com/s/ypb5X_--ewKOtnf_WTZzTQ
[ 4 ] 鲁全 . 生产方式、就业形态与社会保险制度创新 . 社会科学 配资家, 2021 ( 6 ) :12-19.
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